景区门票无序涨价后的思索

　　（本文以《景区门票又一轮涨价后的思索》为题发表于中国旅游协会旅游景区分会会刊2008年第二期《中国旅游景区》）

　　文章背景

　　今年春节前后，国内部分景区酝酿门票涨价，引起业界内外的广泛关注，本刊为此策 划有关景区门票问题的专题。我们有幸邀请到王兴斌教授对此话题进行延展性论述。文章陈述了他对“景区门票无序涨价”的症结、弊害和整治之道的思考。本刊发 表此文，以期引起业内人士共同探讨，特别是在今年国内物价形势严峻的情况下，旅游业、尤其是景区业该如何应对；就长远而言，该如何建立符合国情民意，有利 于景区科学发展、和谐发展与可持续发展门票制度？

　　中国景区门票无序涨价的症结何在？

　　冬去春来，万物复苏，新的旅游旺季正在到来。此时此刻，部分地区景区正在酝酿新 一轮的门票涨价，有的涨幅超过了2007年2月国家发改委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》规定的幅度。业界内外议论蜂起，担忧 者、抨击者居多，有人惊呼“景区门票又要涨价了”。

　　人们之所以对景区门票如此敏感，是因为几年来景区门票涨价一直成为人们关注的焦 点之一。2005年、2007年国务院相关部门两次就景区门票发出通知，一些省区政府也出台相关措施。总体上，中国景区门票偏高是一个不争的事实。笔者曾 在2007年3月，对全国大多数刚被批准为5A级景区的门票作过调查，其中门票200元以上的5家，120～200元的11家，80～120元的23家， 50～80元的10家，50元以下的14家，不收门票的1家（杭州西湖国家重点风景名胜区），80元以上的占2/3左右。试想，如果一个3口之家游一次景 区，仅门票支出就相当于一个中等收入职工月工资的1/10左右。

　　景区是综合性的休闲消费场所，景区的经营成本涉及到 建筑材料、园林绿化、水电能源、食品饮料、环卫安全和人力资源等。在市场经济条件下，景区门票价波动是必然的。景区门票上浮幅度如果与全国物价浮动和居民 收入同步上涨，是合情合理的。有些景区对基础设施与服务设施进行较大投入，服务项目增加、质量上升，适度提高门票价格也是可以理解的。2004～2007 年，全国居民消费价格总水平分别比上年上涨3.9%、1.8%、1.5%、3.9%、4.8%。但是，近几年景区门票的涨幅往往以两位数上涨，其涨速之 快、涨幅之大，显然不能以市场供求关系和休闲产品的性价比变动来解释，而是由非市场因素造成的，是一种非常态、非理性的抬价现象。

　　这里讲的景区主要是指国家所有的以自然风景和历史文化资源为基础的景区。景区门 票不断涨价，各地情况不同、原因十分复杂，除物价整体上涨外，还有景区评级升档，非理性的过度开发投入引起收支失衡，在高牌价下以高回扣返还给导游，管理 不当造成经营亏损，景区之间互相攀比，等等。但是，这些都是表面现象和次要因素。许多地方不顾有关规定，景区门票屡限屡涨、得以成风，深层次的根本性因素 是现行的景区行政管理体制。按照我国的现行体制规定（如《风景名胜区管理条例》），这些景区都是由省、市、县地方政府的相关职能部门管辖，特别是有些世界 级、国家级的景区，往往由市、县地方政府直接管辖，其风景区管委会是市、县地方政府的派出机构。景区管理机构事实上成为一级政府。这些景区虽然是公共或准 公共资源，但很少得到政府财政的稳定投入，景区的保护与维修经费、员工的工资与福利要通过经营自筹，而且还有承担解决景区内居民（主要是农民）的生活和生 产。所有这些都进入了景区的经营成本，景区的经济负担越来越重。

　　然而请况还不至于此。地方政府非但对景区没有多少投入（景区开发初期有有些投 入），而且还要以各种名义和方式向景区提取回报。无论是政府有关部门直接管理经营的景区，还是由政府组建或授权的旅游开发公司（大多是由管委会组建的公 司，景区管委会与旅游开发公司往往是两块牌子、一套班子）经营的景区，都要按行政决定或经营合同向本地政府上缴一定数量（往往逐年递增）的收入，有的高达 景区门票总额的1/2。

　　这些上缴的景区门票和其他经营收入，往往成为地方政府的“预算外收入”，甚至成 为某些现方政府或部门的“小金库”。笔者曾在一个著名的国家级景区大门口亲眼看到，下班时刻当地政府有关单位直接派运钞车到售票处运钞票。当地人说，这个 景区是市政府的“印钞机”。对于大多数景区来说，门票是收入的主要来源。地方政府撑握着门票调价的主动权和控制权，于是门票涨价成了保证政府“预算外收 入”逐年增长最便捷的渠道。正是由于地方政府的默许、推动和保驾，景区门票涨价能够不顾上级文件或舆论压力通行无阻。

　　几年来景区门票涨幅远远超过职工收入和CPI的增幅而非市场性上涨，其根子在于 景区管理经营权力与利益的行政化、地方化和由此引发的市场无序化。地方政府部门凭借对自然风景与历史文化公共资源景区管理的垄断性，一些地方政府追逐 GDP增长速度的急功近利的政绩标志，以旅游人数和收入作为旅游统计核心的指标体系，驱动着近几年来景区门票的上涨之风愈刮愈烈。这种市场失衡、混乱的表 象下面，实质上是某种行政力量对旅游市场正常运行的干扰，导致景区价格与价值的严重背离。

　　景区门票无序涨价的弊害何在？

　　景区门票的非常态、非市场因素的暴涨，是一把三韧剑。

　　首先是伤害了游客的消费积极性。过高的景区门票价格 与人均可支配收入相比，超出了多数民众的承受能力。据国家统计局公布资料，2007年城市居民人均年可支配收入13786元，月均为1148.8元；农村 居民人均纯收入4140元，月均为345元。景区门票以中间价100元计算，相当城市居民于月均可支配收入的9%；相当于农村居民月均纯收入345元的 29%。而发达国家景区门票价格一般不到人均月收入的1％。美国科罗拉多大峡谷和黄石公园等世界自然遗产公园的门票每张10美元，与美国人均月可支配收入 2286美元（年人均可支配收入2.74万美元，2005年）相比，不到0.5%。2004年我在美国Yosemite  National Park（中译名为约塞米蒂或优胜美地国家公园）随当地旅行团游览时，导游说公园不收门票，每辆进入旅游大巴只收40美元的环境保护费，平均一个人不到1 美元。日本世界文化遗产的冲绳首里城的门票旅游旺季为８００日元，与日本职工人均６００万日元的年收入相比，不到0.2%。东京迪士尼乐园的门票是日本所 有旅游景点中最高的，每张成人通票需要５５００日元，仅占人均月收入的1.1%。网上有“中国景区门票世界最贵”的说法，并非誇大其词。

　　其次，损害了旅游业的正常运行和整体形象。景 区是旅游目的地的核心环节，是拉动旅行社、住宿、餐饮、娱乐和购物等其他旅游要素的关链性因素。景区门票过高，势必会影响旅游目的地游客人数的总体增长， 并抑制了游客的其他消费。景区与旅行社本来是互利互赢的伙伴，但是景区门票偏高、甚至不提前相当时间向旅行社预告提价，势必扰乱旅行社的正常运行，使旅行 社陷入要么亏本接待游客、要么临时提价得罪游客、要么降低食宿标准损害游客的尴尬境地。旅行社只得把景区门票涨价所失用各种方式转嫁给游客，最终吃亏的还 是游客。国人感叹“游不起的中国”，景区门票过高，长此下去将压抑居民国内旅游潜在需求的增长，损害旅游服务业的整体形象。

　　第三，最终会损害景区自身稳定、良性发展。从短期来 讲，门票涨价的赢方是景区。但是游客和旅行社作为景区的消费方，景区的非理性涨价到头来只会吓跑游客与旅行社，丢失了自己的部分市场。国内旅游市场曾多次 发生由于门票涨价导致旅行社集体封杀景点的事例。越来越多的自助游客在出行前从网上打听门票价格。现在国内各类旅游景区越来越多，游客与旅行社的选择机会 也越来越多。有门票暴涨的景区，也有理性定价的景区。你这个地方、这个景区的门票太高，我就去找定价合理或较低的地方与景区。前年许多地方纷纷跟风涨价 时，贵州省宣布景区门票3年不涨价。杭州西湖周边的一些景点不收门票，结果延长了游客在杭州的逗留时间，增加了游客的其他消费，带旺了全市的旅游休闲市 场，杭州市还落得了一个好口碑。对于景区来讲，如果一味依赖门票涨价“输血”，养成“有困难、涨门票”的思维定势，只会助长“门票经济”之风，削弱景区开 源节流、多元经营、开拓市场、以质致胜的自我发展能力，对景区的长远发展有害无利。

　　景区门票成风，旅游者必定会“趋低避高”、自发调整旅游目的地，这对精明的景区 经营者是一个良机，他们会从稳定门票价格、提高服务质量中得到更多的市场份额。对于那些短视的跟风涨价的景区经营者，将是一个失策，会丢失部分现实市场、 损毁景区声誉、失去潜在市场。因为今日之中国，旅游经济、特别是景区在总体上是供大于求，游客在旅游目的地和休闲方式上有很大的选择空间。总会有不涨价或 少涨价的旅游目的地省区、城市和景区，价格对客源市场的调节作用将会顽强起作用。

　　整治门票无序涨价的出路何在？

　　由于资源性质、经营主体和经营性质等的各异，旅游景区可以分为不同的类别，如公共产品型、完全市场型和公共产品与市场经济结合型等。景区的门票价格应该分门别类、区别对待，实行不同的定价制度，不能一刀切，也不能回到指令式计划经济轨道上去。

　　1. 公共产品型。国 家博物馆等完全由政府拨款建设、管理和运营，是纯公共产品，其门票价格制定与调整应经过公示、听证会等征询民众意见的基础上由政府相关部门执行。免费和低 价是世界趋势。目前，各级政府在增加对博物馆等公共文化设施投入的基础上，正在筹划实施免费（但不免票）或低价政策，深得民心。

　　2. 完全市场型。主 题公园等完全由社会资本投入、按市场经济方式营行的休闲游乐场所的门票价格，在符合法定程序的基础上应由企业自主定价，并随市场环境变化自主浮动，政府一 般不要、也不能干预。这类景区如与旅行社有经营合作关系，按照行业惯例或双方约定，应当提前一段时间通知旅行社。景区如果推出与休闲质量不符的高价门票， 市场会淘汰它。多少游乐园、主题公园景区的兴衰存亡证明了这一点。

　　3.公共产品与市场经济结合型。以国 有自然风景和历史文化资源为基础，历史上长期由政府拨款建设、管理和运行，改革开放后各类社会资本不同程度地参与开发、经营，尽管其资源基础是公共性质 的，但在很长历史时期中我国还没有条件完全由政府包揽下来，它的建设、经营和保护的投入不可避免地受市场因素的制约，旅游观光和休闲娱乐服务供给的运运不 同程度地进入了市场运作的轨道，成为准公共产品，其门票价格应在政府指导、监控的基础上，根据总体市场环境和社会可承受水平，按法定程序制定与调整。

　　各类景区景点情况千差万别，各地区、尤其是东西部地区的发展水平差别甚大，难以 用一刀切的行政命令解决己成为“老大准”的门票定价问题。即使在世界上也没有可供套用的景区门票统一模式。美国是高度市场经济型的国家，但对国家公园、历 史纪念地的建设、保护和员工薪金全部由政府支出，园区维护还由非政府组织和志愿人员的支助，园区内的食宿、娱乐等经营性项目通过特许经营办法授权企业规范 经营，其收入和景区门票收入与景区员工的薪金不挂钩。这种体制保证了美国国家公园和历史纪念地有条件实行免费或低价门票。中国目前没有条件照搬美国模式。 但美国景区门票价格管理有专门的立法，对门票的使用有着详细、严格的规定，这一点我国可以借鉴。埃及和俄罗斯等国对本国公民和外国游客实行不同的景区票 价，中国作为世界贸易组织成员国不可能重新回到这种门票价格制度。

　　景区无序涨价的根本治乱之道，是对以自然风景和历史文化资源为基础的国有景区的 管理体制进行改制，切断地方政府把这类景区门票作为补充政府财政收入的渠道；转变求快不求好的粗放型发展方式，提升旅游目的地和旅游景区综合发展能力，改 变门票收入一头独大的经营方式；落实科学发展观，改变把景区接待人数与经济收入作为主要考核指标，把经济、社会、文化和生态效益相结合的综合效益作为衡量 景区管理和经营业绩的基本目标，并且随着地方经济的发展逐步加大政府对自然和文化遗产保护的投入，切实从制度上把建设文明景区、和谐景区落到实处。

　　在深入调查研究的基础上，制定和规范我国景区门票价格管理制度，对不同类型景区 门票功能的性质认定、定价依据、调价程序、门票收入分配与使用、门票收入使用的监管与审计、门票价格管理权界限等，摸索出一套合乎国情、顺乎民意、利保护 与发展的制度，改变目前景区门票价格管理一方面行政色部门干预彩色过浓、另一方面经营单位随意性过强的双重状况。

　　鉴于今年我国物价上涨的严峻形势，国家作出严格防止由结构性涨价发展为全面通货 膨胀的重大决策，旅游业也不例外。今年1月，国务院连续两次召开控制物价会议决定，景区门票价格列入进行“价格干预”的名单之列。目前旅游产业各链条中涨 价问题最突出、影响面最广的就是景区门票上涨，如不制止可能导致旅游市场价格的总体暴涨。在目前由政府直接掌握绝大多数风景名胜资源的状况下，为了遏止景 区门票的进一步上涨，特别是全国性、全行业的上涨，迫切需要由中央政府相关部门（如发改委、建设部、文物局、物价局、工商局、林业局和旅游局等）联合出台 限制景区门票过快、过份上涨的措施，虽不能治本，但也可以治标。这在稳定全国物价的角度上，是十分必要的。由于今年全国物价上涨的形势，所有景区不准涨价 难以做到。实在需要涨价，除了按国家规定的法定程序规范有序进行外，其上涨幅度应以温总理在今年政府工作报告中提出的今年居民消费价格总水平涨幅控制在 4．8%左右为宜。如果当地政府对其直辖景区减轻负担、少取多扶，许多景区就可以降低经营成本，门票上涨的压力就能大为缓解。